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【摘要】韓國作為東亞現代化“雁陣”中的“居中者”，其鄉村振興實踐具有示范和啟示意義。通過對韓國鄉村振興政策的展開進行梳理和評價，發現20世紀50年代以來韓國鄉村振興政策體系的變遷包含著明顯的鄉村振興社會政策形成過程。從時間維度上看，韓國鄉村振興社會政策演進邏輯大體經過了頒布《農業基本法》和“新村運動”（1952—1979年）、頒布《農業·農村基本法》和鄉村工業化（1980—2003年）、制定《農業·農村綜合對策》和歸農歸村（2004年至今）等三個階段。這三個階段的演進過程，展現出從社會政策依附于產業政策，到在產業政策中設計出相對獨立的社會政策，再到社會政策成為鄉村振興的基本依托，最終完成鄉村振興的社會政策轉向。把握這一過程，不僅可以更加全面地闡釋韓國鄉村振興社會政策體系，其政策實踐還可以為東亞其他國家提供經驗和鏡鑒。

【關鍵詞】韓國；鄉村振興社會政策；政策演進；政策路向

從20世紀60年代起，東亞各國先后在戰爭的廢墟上創造出“發展奇跡”，取得了耀眼的發展成果，在世界現代化進程中掀起了一波強有力的發展浪潮。從發展社會學的角度來審視東亞的經濟發展軌跡，可以看出它是一種典型的后發現代化模式。學術界每談及這一“東亞模式”時，普遍將其關鍵因素概括為有效的宏觀經濟管理、“強政府”的權威主義政體、增加出口比例的外向型經濟發展戰略、傳統的儒家文化及實用主義的發展手段等等。但事實上，作為發展模式的東亞除了上述特征之外還有一項極為重要的舉措，那便是東亞各國在飛速地工業化、城市化進程中，根據各自的歷史背景和社會發展實情，對城鄉關系的改善做出了諸多努力，積累了大量經驗[1]。

韓國作為東亞重要組成部分，為我們展現了典型后發型國家的工業化歷程。隨著工業化進程的日益深化，其城鄉差距也越來越大，成為“壓縮式”發展最突出的“后遺癥”。因此，城鄉關系的妥善處理，激活傳統鄉村，推行鄉村組織化，進而推進鄉村振興具有非常重要的現實意義。也就是說，離開鄉村就無法理解完整的韓國現代化進程。通過對韓國鄉村振興歷程的深入考察，我們發現，這一過程主要是依靠鄉村振興政策的推行而得到實現的，這既是“東亞模式”的呈現方式，也是塑造韓國現代化進程的重要力量[2]。在此意義上，要想破解韓國鄉村振興模式，就必須以韓國鄉村振興政策為切入點，形成對韓國鄉村振興政策的鳥瞰。

一、韓國鄉村振興的基調與特殊性

當前，學術界對韓國鄉村振興的研究大多集中在“新村運動”，試圖從中提煉出韓國鄉村振興的實踐模式與經驗，包括韓國在內的東亞學術界也鮮有對韓國鄉村振興社會政策的研究，該領域幾乎處于空白[3]。因此，以韓國鄉村振興政策為主線，梳理和分析韓國鄉村振興社會政策的形成邏輯具有重要的現實意義。然而，要破解韓國鄉村振興社會政策演進背后的邏輯，就必須以韓國鄉村振興的基調與特殊性為基礎，形成對韓國鄉村振興政策的理解。

第一，韓國社會由傳統向現代化邁進的過程中，小農社會的特點不僅沒有消失，反而不斷得到強化。自17世紀后期至20世紀中葉，韓國小農社會先后經歷了形成、穩定、解體、復蘇的變化軌跡[4]。2011年，韓國農村振興廳開始實施“強小農培育計劃”，計劃培育出10萬人規模的高水平小農群體，把培育小農視為解決當前韓國農業農村發展面臨問題的突破口，將提升農業競爭力和改變鄉村頹勢的關鍵和希望寄托于“強小農”。由此可以看出，小農社會依然是韓國鄉村的重要特征。因此，我們對韓國鄉村振興進行研究時，必須以對小農社會的理解為基礎，理解小農社會具有的特征對鄉村振興政策產生的影響。

第二，在市場經濟條件下，競爭力低下的韓國小農經濟依然能夠獲得生存發展空間，依然可以得到農業生產技術進步所伴生的傳統農業改造帶來的發展張力，重要原因就在于其背后有穩定村落的存在[5]。值得注意的是，韓國作為后發型國家，通過壓縮式發展實現了快速的現代化，通過采取以首爾、釜山等大城市為據點的外向型經濟增長實現了“漢江奇跡”，隨后國內產業卻出現了在首都圈聚集的現象，大量人口舉家離村進入城市，導致城鄉差距日益加深，鄉村經濟社會發展日漸萎靡。韓國在現代化進程中采用壓縮式、趕超式、不均衡發展戰略的背景下，其村落衰落也來得更快、過程也更加猛烈。這對韓國鄉村產生了巨大的沖擊，使得村落無法有效發揮其組織功能，向心力和凝聚力日益減弱。在以小農為基礎的社會里，這種沖擊的破壞力極強。

第三，韓國村落在壓縮式發展中遭到嚴重打擊，但村落依然是現代市場經濟條件下實現小農戶組織化的重要平臺。小農組織化是現代鄉村轉變的關鍵因素，因此需要采取針對性的社會政策提供保護，給予發展動力。由于歷史原因，韓國直到20世紀60年代才得以開啟社會政策之門。隨著《公務員養老保險制度》(1960年)、《醫療保險法》(1962年)、《社會福祉計劃法》(1970年)等法律的制定，以貧民救濟為核心的簡單救濟體系開始轉向現代社會保障政策體系。1977年醫保制度的正式實施標志著韓國社會政策體系的形成[6]，也就是說韓國有著40多年的現代社會政策實踐歷史。

第四，盡管韓國社會政策的實踐相對較晚，但韓國在社會政策的實踐過程中尤為注重其在鄉村發展領域中的開展，鄉村振興社會政策起源與整個社會政策發端幾乎同步，從而得以通過鄉村社會政策來影響鄉村發展。當我們深入分析韓國鄉村振興政策演進歷程后發現，其過程就是一個社會政策與產業政策間相互關系的變遷史。參照李迎生教授基于社會政策與經濟政策關系視角對社會政策進行的階段劃分，韓國鄉村社會政策演進過程同樣經歷了“依附范式”“兼顧范式”“互構范式”等三個階段，并已零星出現“自主范式”階段特征[7]。韓國鄉村社會政策體系的形成是一個在產業政策基礎上注入越來越多社會政策色彩的過程，逐漸形成為一種復合性的政策，其中社會政策的味道愈來愈濃厚。

二、韓國鄉村振興社會政策的起源與演進

若從社會政策的研究視角審視韓國鄉村振興政策展開的整體過程，我們應從韓國是如何不斷推出和調整產業政策為起點，又如何向鄉村振興政策賦予持續的社會性，最終向鄉村社會政策轉向的角度來理解韓國鄉村振興政策。鑒于此，本文循著鄉村振興政策實施的時間線索，對韓國20世紀50年代以來的鄉村振興政策進行梳理，按照階段性演變的具體過程進行評價，借此形成關于韓國鄉村振興社會政策的總體性認識。

(一)第一階段(20世紀50—70年代):糧食生產與農民組織化是兩大主旋律

韓國作為后發型國家，在壓縮式、集中推進工業化和城市化的過程中，第二產業的發展先行于第一產業的發展，第二產業對第一產業形成壓制，同時城市對農村形成壓制。這一過程中，韓國鄉村發展面臨著糧食生產和小農戶組織化等兩大基本問題。

1. 擴大糧食生產是農業農村的首要目標

20世紀50年代，基礎設施匱乏、化肥農藥和農機具短缺、技術不足等原因使得韓國農業生產力非常低下，糧食供應嚴重不足。因此，這一階段的韓國鄉村振興政策是以糧食增產、實現糧食供應自給、建立國家糧食儲存庫為主要內容。從《農地改良計劃特別會計法》(1952年)、《農業協同組合法》(1957年)、《農地改良計劃》(1961年)、“農業增產五年計劃”(1957年)、“荒地開墾五年計劃”(1959年)、“糧食增產七年計劃”(1965年)等法規和政策中可以看出，在1970年代末實現糧食自給之前，韓國鄉村振興政策就是產業政策，社會政策依附于產業政策之中。

值得注意的是，日本在1961年頒布《農業基本法》，韓國也緊隨其后，于1967年頒布了《農業基本法》，以此來解決農業與工業間的不均衡問題，意圖以《農業基本法》作為之后鄉村振興政策的制定總綱。但受到國內發展環境變化的影響，這一政策沒能持續發揮作用。更重要的是，韓國在制定《農業基本法》時，只注重仿照日本的法規文本，缺乏對自身實情的調研和判斷。忽略結合自身特點的韓國《農業基本法》最終成為“一切停留在文字上”的法規政策。

2.“新村運動”的開展及其成果

20世紀60—70年代，韓國GDP年均增長率為9.6%，而第一產業年均增長率只有3.5%。城鄉差距逐年拉大，鄉村居民對于居住環境、醫療、福祉等方面的落差感急速膨脹。在此背景下，為了安撫鄉村的失落感，重振建設鄉村的信心，并強化農業支持工業的動員體系，這一階段的韓國鄉村振興政策主要圍繞鄉村地域社會的組織化來開展，“新村運動”就是推進鄉村組織化的代表性政策。

我們有必要首先對“新村運動”的內涵做出更全面的解釋。“新村運動”實際上是以城鄉居民為參與主體的，以精神啟蒙與增加收入為主要目標的，覆蓋全地域、全社會的全民近代化運動、全社會改革運動、農工并進運動。“新村運動”雖然包含的類型多樣1，但其中持續時間最長、開展最活躍、成果最多的就是鄉村“新村運動”。整個20世紀70年代，韓國幾乎所有的鄉村振興政策都統籌在“新村運動”當中，以“新村運動”的名義來執行。因此，1970年代在韓國鄉村實施的所有鄉村振興政策都可以統稱為“新村運動”，它對韓國鄉村振興產生了巨大的影響。其成效可以概括為:一是，“新村運動”使得韓國鄉村氛圍煥然一新，充滿自信和發展欲望，“我們也可以”的信念扎根在鄉村社會中，精神啟蒙效果明顯。通過共同作業，復原了傳統稻作生產活動中的共同體秩序，強化了共同體意識和共存思維，大量婦女參與其中，以此來組織分散的小農，鞏固了鄉村共同體。二是，農業經營結構得到明顯改善，生產條件得到大幅優化，農業收入的增加對農戶增收具有顯著的拉動作用。隨著協同性營農體系的構建，鄉村的技術力、勞動能力、物流、投資、規劃等有了很大的提高。三是，文化設施和公共福利設施在非城市地域得到大量擴充，鄉村文化意識提升，許多傳統文化得到復原，豐富了鄉村居民的文化活動，體現了鮮明的社會政策特點[8]。我們可以斷定，這一階段的鄉村振興政策已不是完全的產業政策，而是逐漸轉為整體性、綜合性政策體系，鄉村振興社會政策也開始了對產業政策“去依附”的歷程，這成為韓國鄉村振興社會政策的起源。

(二)第二階段(20世紀80—90年代):全面擴大非農收入和鄉村工業化

進入20世紀80年代，韓國的鄉村振興開始面臨一些全新的挑戰。首先，城鄉收入差距持續擴大，1980年代初期鄉村居民的人均收入只有城市居民收入的60%左右。其次，城市化和國民收入水平上升引起了食品消費結構的變化，對農業生產和農產品的標準要求變得更高。最后，“烏拉圭回合”談判后，受農產品進口自由化政策的沖擊，韓國農業受到前所未有的壓力。在此背景下，韓國政府采取了提高鄉村收入和優化農業結構的鄉村振興政策，以提高韓國農業和農村的競爭力[9]。

1. 擴大非農收入是首要任務

實際上，韓國政府一直致力于提高農戶的非農收入，并于1967年頒布《農漁村副業園區培育計劃》，把它作為韓國鄉村振興政策的重要目標。之后，在“新村運動”時期又大規模推進以“一鎮一廠”為目標的“新村工廠”項目。這些措施的核心是充分利用農民的農閑期和閑置耕地來擴大非農收入，實現農戶增收。1980年代韓國政府提出了一系列以“擴大非農收入”為主題的超強鄉村振興政策。其中，最具代表性的就是《農漁村收入源開發促進法》(1983年)。根據該法規，“農工區域”“特產園區”“農漁村觀光收入源開發計劃”“培育農產品加工產業計劃”等非農收入源的開發計劃得以實施。1990年頒布的《農漁村發展特別法》把“農工區域”改為“農工園區”，韓國國內當時已經建設了300多個“農工園區”。可見，整個1980年代韓國鄉村振興政策的重點依舊是產業政策，社會政策依然主要依附于產業政策。遺憾的是，這些鄉村振興政策并未取得實質性成效，既沒能有效擴大非農收入，也沒能激活鄉村經濟。探究其原因，主要在于工業化和城市化趨勢下鄉村人口大規模離鄉，農村剩余勞動力難以滿足“農工園區”等開發計劃實施的勞動力需求，觀光農業園區存在嚴重的重復建設，無法滿足城市居民多樣化需求[10]。

2. 全球化浪潮下的鄉村振興政策體系

隨著1994年“烏拉圭回合”談判的結束和1995年WTO正式運作，農業部門的市場開放對韓國鄉村振興產生了巨大的沖擊。作為回應，韓國政府積極優化農業結構，大力扶持培育大農場，試圖以此來獲得與全球化相適應的競爭力。20世紀90年代以《農業·農村基本法》(1999年)2為代表的韓國鄉村振興政策，核心內容包括:一是注重經營體的培育，實現經營主體多元化；二是強調農業六次產業化，推進鄉村產業融合；三是積極強化農業機械化，大力培育林業和漁業，減少種植業占農業的比例；四是，鼓勵自下而上的鄉村振興政策實施方式，強調“參與式”振興。盡管通過《農漁村結構優化方案》(1992—1998年)、《農業·農村投融資計劃》(1999—2004年)等政策的實施，韓國政府向農業、農村注入了大量的財政資金，但實際效果仍然十分有限，仍舊未能抵擋住全球化浪潮帶來的沖擊，無法有效提升農業、農村競爭力。

(三)第三階段(2004年至今):頒布《農業·農村綜合對策》與鄉村振興社會政策體系的確立

進入21世紀，農戶收入水平低下且負債嚴重、鄉村人口逼近其“人口紅線”，鄉村出現過疏化問題、鄉村衰敗跡象較為明顯等因素阻礙著韓國鄉村振興前進的步伐。這種困境與先前鄉村振興政策所表現出來的應變式、補缺式、救火式、止痛式政策特點密切相關，其使得韓國在社會保障、教育、福祉等方面存在較為明顯的城鄉差距。因此，從2004年起，韓國鄉村振興政策開始出現重大轉變，社會政策成色明顯加深，社會政策成為鄉村振興的基本依托，集中體現在《農業·農村綜合對策》、“歸農歸村”和“企業型新農村建設”等方面。

1. 鄉村振興政策體系的轉變與《農業·農村綜合對策》

2003年盧武鉉政府上臺后，對先前的鄉村振興政策進行了深刻的反思，并調整了鄉村振興政策思路。首先，明確鄉村振興不能單純依靠產業政策，過于強調社會政策讓步于產業政策不利于鄉村振興，應徹底完成鄉村振興社會政策對產業政策的“去依附”，最終形成獨立的鄉村振興社會政策體系。其次，對鄉村的認識發生轉變，從傳統單一生產空間轉變為生產、定居、休閑、生態為一體的復合型空間，為鄉村振興社會政策體系的構建提供認知基礎。最后，產業政策本身也發生轉變，競爭力標準從農業生產能力轉變為農產品食品質量與安全，也就是從供給側轉為需求側?；诖?，2004年韓國政府頒布《農業·農村綜合對策》，掀開了韓國鄉村振興社會政策演進新的一頁，社會政策成為鄉村振興的主要依托。作為標志性鄉村振興政策的《農業·農村綜合對策》具有極為特殊的意義。第一，它將教育、福祉、保險等關乎生活質量的因素納入鄉村振興政策中，并在其框架內額外制定《關于提高農漁業人生活質量及農山漁村地域開發的特別法》(2005年)，三次實施《提高農漁村生活質量五年規劃》(2005—2009年，2010—2014年，2015—2019年)，這些都屬于社會政策范疇[11]。第二，在鄉村振興政策實施過程中賦予地方政府更多的權利與角色，改變中央政府的絕對主導地位，政策實施方式從“自上而下”轉變為“自下而上”，注重鄉村居民自發參與，強化鄉村居民組織化程度。這種轉變與發展型社會政策所強調的增強政策對象自主發展能力的要求是相符的。第三，強調村莊的特殊性與多樣性，鼓勵不同村莊類型采用不同鄉村振興政策，通過制定《農村綜合開發計劃》(2004年)強調鄉村公共服務設施建設。第四，注重城鄉融合發展，支持“歸農歸村”政策的實施，強調提升“自我造血”能力，構筑農戶經營安全網。

可以看出，韓國鄉村振興政策體系中社會政策的地位進一步提升，社會政策開始處于優先發展的地位，社會政策在鄉村振興中的地位發生轉變?！掇r業·農村綜合對策》的頒布標志著韓國鄉村振興政策實現了根本性的轉向，為韓國鄉村轉向“內發”發展提供了有利條件，韓國鄉村振興也因此步入社會政策時代。

2. 鄉村過疏化對策與“歸農歸村”

眾所周知，無論是發達國家還是發展中國家都不可避免地會遇到工業化、城市化引起的城鄉之間的人口大流動。韓國作為后發型國家，其趕超式工業化、城市化進程必然帶來更加猛烈的人口流動，城鄉結構在短期內迅速發生變化。鄉村成為人口稀少的過疏地域，因缺少必要人口的支撐而逐漸衰退，甚至趨于解體。據統計，2019年韓國鄉村人口為224.5萬，僅占全國總人口的4.3%。未滿2 000人的邑面(鄉鎮)數量在1985年為9個，2005年增加至333個3，而2019年已達到381個，同時未滿2

500人的邑面(鄉鎮)為567個。過疏鄉村的高齡化程度要高于46.6%的鄉村平均高齡化水平，過疏鄉村的農業經營戶主平均年齡逼近70歲。然而，韓國政府未在第一時間形成政府政策的有效干預，僅僅把過疏化問題包含在《國家均衡發展特別法》(2004年)、《低生育·高齡社會基本法》(2005年)等法規中去解決。在此背景下，“歸農歸村”政策體系成為應對鄉村過疏化的唯一有效方案。其實，韓國從20世紀80年代開始就出現了“逆向城市化”現象，1997年和2008年兩次金融危機掀起的“歸農歸村”熱潮一直延續至今，對過疏鄉村產生了一定的補充人口效應。韓國政府也積極制定相關法規政策，接連頒布《歸農·歸村綜合方案》(2009年)、《2012歸農歸村推進細則》《歸農漁·歸村法》(2015年)、《2017—2021年歸農歸村五年規劃》(2016年)等法規政策，其內容主要囊括購置房屋、歸農教育、稅收支援、醫療事業、觀光農業、文化開發、培育青年農業人等，具有極強的社會政策色彩[8]。

可以肯定的是，當過疏化問題發生時，我們應當采取政策干預來放緩這一過程，而不能加速推進這一過程。吸引過密地域的人口確實能夠緩解過疏化問題，但最關鍵還在于提升鄉村內在競爭力，激發鄉村活力。若這些前提條件無法得到滿足，“歸農歸村”人口最終還是要離開鄉村的。同時，不能只強調吸引年輕人回歸，要知道鄉村的軟硬環境和創收能力還很難滿足大部分年輕人的需求，應適當調整政策實施對象。這是我們研究韓國過疏對策所得出的重要結論。

3.“自下而上”與“企業型新農村建設”

自1995年韓國地方政府開始自治，地方政府承擔起了更多的鄉村振興任務，中央政府逐漸賦予地方政府更多的鄉村振興相關事務決定權。在此背景下，韓國最不發達的江原道(省)從1999年起自行實施了“新農漁村建設運動”，并在2016年更名為“企業型新農村建設”，延續至今。這是一場較為徹底的“自下而上”“由內向外”的鄉村振興實踐?！靶罗r漁村建設運動”政策在開展初期就被視為韓國鄉村振興政策的典范，韓國中央政府在制定《綠色農村體驗村莊計劃》(2002年)和《農業·農村綜合對策》(2004年)等鄉村振興政策時，全盤采用了“新農漁村建設運動”的基本理念和運作模式，并將其推廣到韓國其他地區[12]。通過對“企業型新農村建設”政策具體實施內容的深入挖掘，我們發現，這是一個典型的社會政策與產業政策并重的鄉村振興政策，也是首次由地方政府獨立實施的鄉村振興政策?！捌髽I型新農村建設”之所以能夠成功，主要是因為:其一，政策實施模式上采取了“先自律實踐，后評價支援”的模式，政策對象的自主發展能力成為關鍵；其二，由“企業型新農村建設”可以提煉出一種典型的“內生式發展”模式，在激活鄉村經濟的同時盤活了鄉村社會固有的活力，鄉村共同體得到了加強；其三，充分發揮每個鄉村的獨特性，在統一框架下制定不同發展規劃，注重村莊區別于城市的鄉土特色；其四，大學教授在政策實施全過程中發揮絕對主導作用，角色力量超過公務員。

盡管，“企業型新農村建設”同樣存在著引發村莊之間的惡性競爭和重復建設、缺乏后續管理和跟蹤監督等問題。但毫無疑問，“企業型新農村建設”是“新村運動”后又一個具有標志性意義的、較為成功的、以發展型社會政策為核心的鄉村振興政策。

4. 頒布《農業·農村及食品產業基本法》與鄉村振興社會政策的延續

進入2010年代后，韓國鄉村振興又面臨著新的形勢，如農業科技水平的提高使得農業生產過剩成為常態、食品產業與農業發展連接成更加緊密的循環鏈、鄉村旅游消費對農戶收入的影響更大。基于此，韓國政府在2013年頒布了《農業·農村及食品產業基本法》，替代此前的《農業·農村基本法》(1999年)，開啟了將食品、消費者納入“三農”范圍的新起航，成為21世紀韓國鄉村振興政策的總綱領。值得注意的是，《農業·農村及食品產業基本法》加速了鄉村振興政策轉向社會政策，主要有以下幾個方面的新特點:第一，以三產融合為主題的復合型產業在鄉村發展中占據重要地位，并越來越顯出其社會功能及影響；第二，加強對小農的支持，修補和完善小農支持政策死角，并給予女性務農者更高的社會地位；第三，鄉村文化價值得到更多的認同，并將鄉村環境保護問題納入重點領域；第四，進一步提高鄉村福祉，完善鄉村各項保障制度，提高抗風險能力。

目前，韓國正實施《2018—2022年農業·農村及食品產業發展規劃》，該政策根據《農業·農村及食品產業基本法》制定，是韓國正在進行的綱領性鄉村振興政策，是帶有極其濃厚的社會政策色彩的鄉村振興政策。以人為本、提高農戶收入和各項福祉成為政策的主要基調，把鄉村居民定義為健康價值、美食價值、生態環境價值的創造者和供給者，中央政府與地方政府、官方與民間社會組織合作協商機制成為政策實施主體等政策內容，真實地反映出韓國鄉村振興政策從產業政策優先到社會政策優先的重大轉變4。

三、韓國鄉村振興社會政策體系的政策路向

通過對20世紀50年代以來韓國鄉村振興社會政策演進軌跡的考察，我們可以發現，韓國不僅在工業化和城市化領域，而且在鄉村振興和城鄉關系問題的處理上都取得了較大的成效，尤其是提供了傳統農業國家在二戰后急速轉向現代化工業國家的過程及其解決鄉村振興問題的寶貴經驗。

(一)韓國鄉村振興社會政策體系的演變邏輯

如前所述，在東亞現代化的總體進程中，韓國處于“中間”位置，“日本經驗，韓國現象”規律長期存在，使其鄉村振興政策啟動及演進過程都表現出緊隨日本的特征。然而有一點需要明確的是，韓國作為二戰后才開始進入工業化階段的落后的農業國，與東亞其他國家較為相似，起步條件大不如早在進入20世紀之前通過明治維新完成了近代化的日本。

第一，縱觀韓國鄉村振興社會政策體系起源與演進過程，我們可以發現其發展存在著兩條清晰的線索。一條是產業融合升級的過程。即從第一產業向第二產業，再向第三產業融合最終形成復合型產業的發展趨勢，而這一過程恰好是鄉村振興政策體系的社會性不斷增強的過程。另一條是鄉村社會主要矛盾的演變。即農業生產力低下與工業化、鄉村溫飽間的矛盾，轉變為城鄉差距拉大與均衡發展間的矛盾，再轉變為市場化、全球化與鄉村競爭力低下、鄉村衰敗之間的矛盾。每一次主要矛盾的變化帶來的后果便是鄉村振興政策體系不斷增加社會政策色彩，最終勾勒出鄉村振興社會政策起源、演進、確立、發展的整個圖景。

第二，從韓國推進現代化進程的歷史來看，韓國鄉村振興社會政策是從產業政策中衍生分離出來的，與產業政策有著密切的關聯，符合理論上的邏輯。韓國鄉村振興社會政策的演進邏輯大體上可分為三個階段。首先，“新村運動”之前的鄉村振興政策主要圍繞糧食生產和基礎設施建設而開展，屬于強調要素投入的產業政策范疇。1972年“新村運動”開始后強調鄉村組織化、鄉村福利、鄉村環境，這成為鄉村振興社會政策的起源。其次，20世紀80年代以后鄉村振興主題為城鄉均衡發展和應對全球化。為此，鄉村振興社會政策在產業政策的不斷調整中被設計出來，但在增加鄉村非農收入的政策目標下，社會政策從產業政策中“去依附”的過程有所放緩。最后，進入21世紀以來，鄉村振興的主題轉變為提高鄉村社會福利和重新定義鄉村價值?！掇r業·農村綜合對策》的頒布代表著鄉村振興社會政策成為韓國鄉村振興的基本依托和手段，通過過疏化應對、“企業型”新農村建設、《農業·農村及食品產業基本法》頒布，不斷對鄉村振興政策賦予社會性，最終完成了鄉村振興的社會政策轉向。

(二)韓國鄉村振興社會政策實施成果

通過對韓國鄉村振興社會政策演進過程的分析，我們可以發現，韓國鄉村振興社會政策對韓國鄉村振興具有重要的推動作用，其最大的成功經驗可以概括為鄉村組織化和政策對象自主發展能力的提升。

第一，在現代市場經濟條件下，如何將分散的、高度原子化的小農群體組織起來，在生產、流通、福利等方面建立有機聯系，成為考驗韓國鄉村振興政策智慧的重要課題。韓國的農協組織自1961年依據《農業協同法》建立以來，也在試圖對分散的小農進行整合，形成利益共同體。據統計，2019年韓國農協組織共有214萬農民會員，占農業人口總數的95.5%。通過購銷、農機推廣、信貸、社會福利、教育文化等綜合手段，服務于眾多會員，成為與鄉村衰退進行博弈的主要社會力量。值得注意的是，韓國農協組織不僅擁有覆蓋幾乎整個農業人口的農民會員，還有超過1 600萬人的準會員，其準會員規模遠超日本。因此，韓國農協組織不僅代表農民利益，也成為城鄉社會中低階層群體的利益代表[13]。農協的發展，有效解決了韓國鄉村組織化的問題，為其他鄉村振興政策的有效實施提供了保障。

第二，“新村運動”和“企業型新農村建設”在韓國鄉村振興社會政策中能被稱為典型和成功的政策案例。這兩個政策有著一個共同點，那就是強調政策對象的自主發展能力和自主意識。通過各種精神啟蒙運動，給鄉村植入“我們可以行”“我們能夠自力更生”等理念，打消鄉村中彌漫的負面情緒和“等靠要”的想法，把分散的小農從精神上調動起來，讓所有人朝著同一個目標前進。這種精神啟蒙在鄉村振興過程中發揮的作用是我們考察韓國鄉村振興社會政策過程時最值得去借鑒的部分，也值得給予特殊關注。在“后扶貧時代”防止規模性返貧和接續推進鄉村振興過程中，如何有效組織分散的農戶，形成“參與式”鄉村振興是擺在中國社會面前的一個難題，是亟待解決的一個真實的問題。

(三)韓國鄉村振興社會政策的不足與經驗教訓

改革開放以來，中國的鄉村發展在較大程度上還是在借鑒以日韓為代表的東亞發展經驗的基礎之上推進的。在這一意義上，觀察分析韓國鄉村振興政策演進，提煉出相關實踐經驗具有現實價值。對于中國而言，韓國的成功經驗固然重要，但是其失敗經驗和實踐過程中存在的問題同樣具有重要意義。一是，韓國工業化的完成早于中國，鄉村發展問題也早于中國，用其失敗經驗作為參照，可以使中國在鄉村振興過程中少走彎路。二是，中韓兩國在鄉村發展過程中都借鑒了日本經驗，韓國在借鑒過程中出現的諸多問題對于中國來說也是一種警示?？傮w上看，韓國鄉村振興社會政策實踐中存在的問題具體表現為以下幾個方面。

第一，當韓國政府不斷為鄉村振興政策體系嵌入社會政策理念，并完成鄉村振興的社會政策轉向，使鄉村振興社會政策成為鄉村振興的主要依托、鄉村振興產業政策服務于鄉村振興社會政策時，其鄉村振興政策推進方式也隨之發生了巨大改變。目前，韓國鄉村振興政策實施采取由農林畜產食品部牽頭，行政安全部、文化體育觀光部、環境部等多個部門配合的聯合運行體系。政策實施聯合體系一方面保障了政策的多樣性和全面性，另一方面其弊端也逐漸凸顯。其中，最突出的問題便是相關政策法規過于密集，相似、雷同政策層出不窮，不同部門間的政策聯動性差，相似又抽象的政策目標，重疊的投資與執行命令給基層帶來混淆。政策的執行效率、地域間的平衡性、重復建設、對政策的解讀、基層接受能力等問題已經成為韓國鄉村振興社會政策實踐的現實問題[14]。

第二，長期以來，韓國鄉村振興政策以基礎設施等硬件設施為重點內容，軟件建設相對滯后，當工業化完成以后，軟件建設難度加大，建設成本加倍，前期片面追求基礎設施的弊端不斷顯現。同時，鄉村被推向近代化的過程中所付出的環境代價是巨大的。從最初的有害垃圾就地焚燒、農藥及化肥的過量使用、塑料膜和農業包裝袋的回收率過低等問題到現如今的江河治理、土壤治理、垃圾處理等現實問題都給韓國鄉村振興帶來不少麻煩，在鄉村空間范圍內如何排解這一環境代價成為韓國鄉村長期面臨的挑戰。因此，堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念對于我們的鄉村振興是尤為重要的。

第三，鄉村振興社會政策實施過程中對鄉村現實的把握存在偏差，導致韓國政策實施脫離鄉村實情，并出現政策滯后性嚴重的問題。在“新村運動”時期，為了解決鄉村振興政策實施過程中資金短缺的問題，政府向鄉村提供了大量無抵押貸款。這種缺乏基于農戶實情和農戶實際承受能力的大規模貸款最終引發了債務危機，使大量農戶和村莊背上了沉重的債務負擔，影響至今。另外，鄉村振興政策存在滯后性是韓國鄉村振興政策實踐過程中的一大問題。例如，在鄉村過疏化的應對方面至今仍未出臺專項政策，鄉村過疏化、老齡化不斷加深的背景下出臺應對過疏化的鄉村振興社會政策已成為剛需。

第四，韓國鄉村振興社會政策在提高農戶收入和福利水平的問題上，將鄉村旅游視為重要途徑，幾乎所有的注意力都集中在發展鄉村旅游業上。然而韓國的經驗表明，鄉村旅游對鄉村收入和福利的影響是有限的。當下韓國幾乎所有村莊都舉辦慶典活動，但是1 000多種鄉村慶典內容雷同，滋生惡性競爭，讓消費者很容易產生體驗疲勞感。同時，在以“村”為單位的鄉村振興政策居多的背景下，村莊與村莊、空間與空間的相互補助和互動不足，無法形成一種地域資源網，終究很難提升鄉村的綜合競爭力，鄉村振興社會政策的實施缺乏后勁。

總之，隨著韓國現代化步伐的加快，鄉村振興社會政策逐漸成為韓國處理鄉村振興問題的重要手段。韓國作為東亞各國鄉村振興社會政策推進的“居中者”，其鄉村振興社會政策從鄉村振興產業政策中衍生分離后，形成確立了鄉村振興社會政策體系，在鄉村振興過程中發揮著重要作用。盡管中韓兩國在鄉村規模和類型、城鄉二元結構、土地所有制、政策運作方式等方面存在諸多差異，但是兩國在小農社會、“趕超式”工業化、社會文化傳統、以村為中心的基層體制等方面也具有較強的同質性。毫無疑問，韓國從傳統邁向現代的具體進程中的鄉村變遷過程，尤其是這一過程中鄉村振興社會政策的形成與實踐是值得我們關注的領域。這不僅為中國的鄉村振興提供一面“鏡子”，也能夠豐富中日韓等東亞各國鄉村振興社會政策比較研究。梳理東亞鄉村振興的經驗教訓及其運行規律，提煉出鄉村振興的東亞模式，能為世界現代化進程做出獨特的貢獻。

參考文獻:

[1] 田毅鵬．東亞鄉村振興的社會政策路向---以戰后日本鄉村振興政策為例．學習與探索，2021(2):23-33

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[3] 田毅鵬．東亞鄉村振興社會政策比較研究斷想．中國農業大學學報(社會科學版)，2018(3):23-28

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[9] 楊團．由鄉村基層治理到國家治理---韓國農協結構性市場化改革的根源與中國啟示．探索與爭鳴，2018(2):95-105

注釋

(1)“新村運動”可分為鄉村“新村運動”和城市“新村運動”，城市“新村運動”中又包含工廠“新村運動”、社區“新村運動”、家庭“新村運動”、學?！靶麓暹\動”等四個方面。

(2) 1999年的《農業·農村基本法》是1967年《農業基本法》的延續和發展，成為韓國“三農”問題的“憲法”。

(3).2011-03-30.http:∥news.naver.com。

(4)韓國農林畜產食品部．2018-2022，2018。