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2022年中央一號(hào)文件已經(jīng)公布，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略再次成為市場(chǎng)關(guān)注熱點(diǎn)，在分析該文件的影響之前，我們首先梳理一下，最近10年的中央一號(hào)文件對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)注重點(diǎn)和政策抓手的變化：

從上表的總結(jié)中可以看出，2018年以來(lái)，在脫貧攻堅(jiān)工作還在緊張推進(jìn)的階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就已經(jīng)在政策面被越來(lái)越頻繁提及和進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，表現(xiàn)出極為強(qiáng)烈的政策連續(xù)性。

無(wú)論經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平提高到什么程度，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)都必定會(huì)存在，變化的只是其存在形式，在中國(guó)這樣的14億人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)更是如此。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展到一個(gè)新的歷史節(jié)點(diǎn)，社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而城鄉(xiāng)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的普遍不充分則是這種不平衡不充分的發(fā)展的集中體現(xiàn)。2020年底，在中國(guó)內(nèi)地832個(gè)貧困縣全部摘帽，脫貧攻堅(jiān)取得了歷史性成就的背景下，中央農(nóng)村工作會(huì)議明確，脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是是破解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村發(fā)展困境的根本途徑，是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展政策演進(jìn)的必然結(jié)果。

在2018年一號(hào)文件的指導(dǎo)下，公布了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022），目前實(shí)施了4年，已經(jīng)進(jìn)入收官階段，主要指標(biāo)及其完成情況如下表：

表1，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃主要指標(biāo)和完成情況（部分）

我們注意到大多數(shù)指標(biāo)在2020年就已經(jīng)達(dá)到甚至超過(guò)了期望值，到2022年順利達(dá)標(biāo)是可以預(yù)期的。某些指標(biāo)如糧食產(chǎn)能、科技貢獻(xiàn)率等已經(jīng)在2020年提前完成了規(guī)劃目標(biāo)；但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、恩格爾系數(shù)等指標(biāo)則表現(xiàn)差強(qiáng)人意；有些指標(biāo)甚至還低于2016年。這既有疫情負(fù)面影響的因素（對(duì)鄉(xiāng)村旅游的打擊非常大），也與農(nóng)業(yè)農(nóng)村長(zhǎng)期存在的若干發(fā)展短板有關(guān)。2022年一號(hào)文件中，提出接續(xù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，牢牢守住保障國(guó)家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線，就是對(duì)這些短板的清晰認(rèn)知，并提出有針對(duì)性的解決措施。

短板一：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代水平和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化滯后。

改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平雖然得到了快速提升，但仍滯后于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)強(qiáng)度在世界范圍內(nèi)仍處于較高水平，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍然是制約我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的主要障礙。這種障礙存在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通的各個(gè)方面。例如：

糧食種植風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)機(jī)制缺失。隨著土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)，農(nóng)民種植規(guī)模不斷提升，必須依靠貸款購(gòu)置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需物資、支付土地租金，付出大量利息。導(dǎo)致其種植糧食的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。由于缺乏糧食種植風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)機(jī)制，農(nóng)民種植糧食的積極性受到一定挫傷。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織建設(shè)不規(guī)范，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用。部分合作社的成立是為了套取國(guó)家政策資金，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中形同虛設(shè)。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求。農(nóng)田水利設(shè)施欠賬是眾所周知的事實(shí)；特別是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)中重灌溉輕排灌，一旦遇到強(qiáng)降雨，就成為洪澇災(zāi)害的隱患。隨著農(nóng)村收入提高和土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，大型農(nóng)機(jī)具和農(nóng)村機(jī)動(dòng)車數(shù)量激增，農(nóng)村道路已經(jīng)遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)機(jī)械發(fā)展的需要；而由于缺乏日常管護(hù)，田間道路、橋涵損毀日益嚴(yán)重。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款步履維艱，原因在于土地承包和抵押的標(biāo)準(zhǔn)不一致。一些地方在第二輪承包土地時(shí)，水田、旱地的劃分是根據(jù)土地生產(chǎn)率的高低按照一定系數(shù)折算的。但抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，金融部門卻按照土地承包證上的土地面積計(jì)算，農(nóng)民實(shí)際耕作的土地面積與承包土地面積之間差距很大。

由于這些障礙，近年來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)逐步下滑，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)主要依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)凈收入之外的國(guó)家財(cái)政或第二、第三產(chǎn)業(yè)支撐。同時(shí)，農(nóng)村居民的收入絕對(duì)水平依然很低，城鄉(xiāng)收入差距依然較大。因此，增加農(nóng)民收入，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)收入差距，既是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的難點(diǎn)，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

短板二：生活基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題突出，老齡化、空心化日益嚴(yán)重。

從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施基本情況對(duì)比看，在用水、燃?xì)狻⑸钗鬯幚砗蜕罾鵁o(wú)害化處理等方面均存在較大差距。從衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)角度看，城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療衛(wèi)生和最低生活保障等方面具有較大差距。2020年，城市居民的人均醫(yī)療保健支出是農(nóng)村居民的1.5倍，城市每千人口擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、每千人口擁有的執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)、每千人口擁有的注冊(cè)護(hù)士數(shù)分別是農(nóng)村的2.22倍、2.07倍和2.58倍；城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)和平均支出水平分別是農(nóng)村的1.6倍和2.1倍。

良好的生態(tài)環(huán)境，是農(nóng)村相對(duì)于城市地區(qū)的最大優(yōu)勢(shì)和寶貴財(cái)富，但近年來(lái)以農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村人居環(huán)境不佳為代表的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益突出。從農(nóng)業(yè)面源污染來(lái)看，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食增產(chǎn)高度依賴化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)化學(xué)品，長(zhǎng)期過(guò)量使用農(nóng)藥、化肥、地膜以及規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的大量排泄物，導(dǎo)致出現(xiàn)耕地板結(jié)、土壤酸化、環(huán)境污染等問(wèn)題。從農(nóng)村人居環(huán)境來(lái)看，近年來(lái)農(nóng)村“臟亂差”問(wèn)題初步得到解決，但由于農(nóng)村建設(shè)投資長(zhǎng)期不足，導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境依然較差，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村居民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工和安家落戶，導(dǎo)致農(nóng)村人口老齡化、村莊“空心化”、“三留守”等問(wèn)題日益嚴(yán)重。根據(jù)學(xué)者張璟等對(duì)全國(guó)262個(gè)村莊的調(diào)研，農(nóng)村老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻。各地村中59歲以上老齡人口占全村總?cè)丝诒戎鼐^(guò)10%的老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)線，其中特別是東北(29.8%)、華北(23.1%)地區(qū)農(nóng)村老齡化程度最深。

短板三：農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人力資本水平較低，農(nóng)民增收難度加大。

由于教育、醫(yī)療等公共服務(wù)供給長(zhǎng)期不足，我國(guó)農(nóng)民整體人力資本水平偏低的狀況未得到根本轉(zhuǎn)變，農(nóng)村勞動(dòng)力的人力資本投資處于較低水平，全國(guó)91.8%的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員僅具備初中及以下文化水平，西部和東北地區(qū)接受高中及以上教育的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重不超過(guò)7%，這是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中必須面對(duì)的重大問(wèn)題。

前述張璟等進(jìn)行的調(diào)研中，樣本村擁有高中學(xué)歷的勞動(dòng)力占20%以上的是華東(23.6%)、華北(23.4%)、華南(23.3%)、東北(20.3%)，最低的是西南地區(qū)(14.0%)。村內(nèi)人口性別不均衡的情況普遍存在，男女比例為1.13:1，各地區(qū)農(nóng)村男性人數(shù)比女性人數(shù)多。

縱觀2022年中央一號(hào)文件，在糧食安全、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、人口素質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施等方面提出的規(guī)劃措施，是克服上述短板，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。

高度重視國(guó)家糧食安全。目前，我國(guó)糧食產(chǎn)能穩(wěn)定達(dá)到新的水平，糧食供求總量呈現(xiàn)出寬松的態(tài)勢(shì)。但從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，糧食主要品種結(jié)構(gòu)性過(guò)剩和短缺并存的矛盾并未得到根本緩解。一號(hào)文件把抓好糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給擺在首要位置，在當(dāng)前俄烏地緣沖突急劇升級(jí)，國(guó)際糧油價(jià)格輪番暴漲的背景下，這個(gè)多年來(lái)一直奉行的政策導(dǎo)向顯示出了特殊重要的意義和前所未有的緊迫性。2022年將繼續(xù)提高稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)，穩(wěn)定種糧農(nóng)民補(bǔ)貼；同時(shí)通過(guò)多種途徑大力擴(kuò)種大豆等油料作物，盡可能降低油料進(jìn)口依存度。在強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)支撐方面，耕地保護(hù)政策力度進(jìn)一步提升，把耕地保護(hù)作為剛性指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)。在確保18億畝耕地紅線的前提下，還要多渠道增加投入，在2022年建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田１億畝，累計(jì)建成高效節(jié)水灌溉面積４億畝，實(shí)施黑土地保護(hù)性耕作8000萬(wàn)畝等。

建立鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一號(hào)文件指出，要大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)和加強(qiáng)縣域商業(yè)體系建設(shè)，支持大中城市疏解產(chǎn)業(yè)向縣域延伸，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序梯度轉(zhuǎn)移。大力發(fā)展縣域范圍內(nèi)比較優(yōu)勢(shì)明顯、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)形成“一縣一業(yè)”發(fā)展格局。實(shí)施縣域商業(yè)建設(shè)行動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)升級(jí)。顯然，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化為前提，要根據(jù)未來(lái)城鄉(xiāng)人口格局來(lái)確定鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的布局，做好產(chǎn)業(yè)布局和村莊整治規(guī)劃。而在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，吸引城市資金、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)村流動(dòng)，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，充分發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)和輻射作用，才是促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的有效途徑。

大力提高農(nóng)村人口素質(zhì)，改善人口結(jié)構(gòu)。一號(hào)文件提出加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興人才隊(duì)伍建設(shè)，“神農(nóng)英才”、“頭雁”項(xiàng)目等一系列引才育才機(jī)制有望落地。同時(shí)，鼓勵(lì)地方出臺(tái)城市人才下鄉(xiāng)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的激勵(lì)政策，有計(jì)劃開展教育、醫(yī)療干部人才組團(tuán)式幫扶等政策，城鄉(xiāng)雙向人才流動(dòng)渠道將逐步被打開。具體實(shí)施層面，還需要積極培育鄉(xiāng)村“三農(nóng)”帶頭人和職業(yè)農(nóng)民，為其提供必要的項(xiàng)目、資金、人力培訓(xùn)等，提高“三農(nóng)”帶頭人的致富經(jīng)驗(yàn)和資源的獲得及利用能力;鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力務(wù)農(nóng)人數(shù)比重大的地區(qū)繼續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化傾向高的地區(qū)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和加快培育新型經(jīng)營(yíng)主體。

加強(qiáng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，降低農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)。一號(hào)文件提出，政府繼續(xù)加大對(duì)村莊道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的村莊的公共投資，并在公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)上給予獎(jiǎng)補(bǔ)支持。對(duì)于東北、西北、西南等地區(qū)，要給予差異化的區(qū)域發(fā)展支持政策和繼續(xù)傾斜支持。扎實(shí)開展重點(diǎn)領(lǐng)域農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大力推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。

2022年是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施的最后一年，也是進(jìn)入后脫貧時(shí)代的第二年；順利完成2022年規(guī)劃目標(biāo)，將為十四五和2030年農(nóng)業(yè)農(nóng)村長(zhǎng)期規(guī)劃的實(shí)施，以及更長(zhǎng)遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定良好基礎(chǔ)。